¿Si ha producido la reforma política de 2003 los efectos esperados?

Por Jorge Burgos García
28-02-08

A mediados de 2003, y luego de numerosos intentos en la década precedente, se aprobó de manera oficial el proyecto de acto legislativo por el cual se adoptó la reforma política constitucional en Colombia. Transcurridos ya poco más de 4 años, en los cuales aparte de elección presidencial se han llevado a cabo los demás eventos electorales que se contemplan dentro del sistema electoral colombiano...los aplausos, las reflexiones, las críticas, las interpretaciones y toda suerte de análisis y opiniones que ha generado la reforma no se han hecho esperar en la palestra. Y a decir verdad, dada la compleja naturaleza del quehacer sociopolítico, la fluctuación de algunos articulitos de la carta magna tenía que suscitar una variedad de posiciones analíticas, dignas de ser pronunciadas en voz alta -y a su vez, escuchadas y atendidas- no solo por quienes tenemos por objeto el estudio de la política, sino también por aquellos que en nombre de al menos, varios millares de ciudadanos, representan en las ramas del poder ejecutivo y legislativo los intereses del soberano.

Vistas así las cosas, mi inquietud por lo concerniente a los alcances que está teniendo y puede llegar a tener esta reforma, responde por una parte, a la lectura detenida de los actos legislativos que dieron vida tanto a la denominada reforma política de 2003 como a su vástago, la ley 974 de 2005 sobre el régimen de bancadas; y de otra parte, a la asistencia a un mini ciclo de conferencias sobre Procesos electorales orientadas por un destacado politólogo de la Universidad Sergio Arboleda, ya que en conjunto, estas significativas experiencias, despertaron en mi, la necesidad de exponer mis planteamientos frente a unas reformas importantísimas, pues están encaminadas –al menos teóricamente- a vigorizar nuestra endeble estructura democrática. En esta perspectiva, me permito clarificar que el presente documento no pretende efectuar un análisis pormenorizado de los presupuestos, contenidos y efectos conceptuales, metodológicos, jurídicos y políticos de las reformas señaladas, sino mas bien mostrar, a la luz de algunos estudios centrados en resultados electorales recientes y de algunas cifras interesantes a tener en cuenta, los incipientes avances que se han dado merced al acto legislativo mencionado, en la estructura general de los sistemas electoral y de partidos en Colombia, aunque desde luego, sin dejar de señalar algunas inconsistencias presentes en el seno de la reforma.

En este orden de ideas , mis conjeturas sobre esta materia están situadas en la perspectiva de aquellos que consideran que la reforma política de 2003 por lo visto en este tiempo, está contribuyendo a que se generen condiciones para que la gobernabilidad en Colombia se fortalezca. De momento, me parece imprescindible en aras de sustentar mi posición, principiar con una precisa y concisa descripción de las cinscunstancias particulares que rodean el sistema político colombiano; para ello, tomemos como referente lo que nos expresa el politólogo Fernando Giraldo en una parte de su tesis de postgrado titulada Democracia y discurso izquierdista en Colombia:
La búsqueda de la democracia, se refleja en los últimos años en toda la sociedad, tanto en el cuerpo político como en el cuerpo social... Se supone que la democracia política está construida sobre un Estado social de derecho, uno que garantice al pueblo el derecho a la representación política y también a la participación real en la toma de decisiones y en el poder del Estado. El pueblo debe reasumir sus funciones y derechos como soberano.
Podríamos decir que así se incorpora, por primera vez, el término ciudadano al hablar de los derechos individuales, seguidos de los derechos sociales en el sentido de colectividad. Esta democracia política debe eliminar “la violencia y la justicia privada y el monopolio bipartidista del poder. Esta democracia es concebida como pluralista y avanzada.

Toda vez que el propósito último de una reforma institucional no es otro que el de propiciar una mejora del actual estado de cosas, es ciertamente obligatorio en cualquier intento de análisis, partir de la realidad, y como bien señala Giraldo, lo que se pretende es que en la praxis se conciba y robustezca un genuino Estado social de Derecho, que posibilite de verdad, el concurso de los ciudadanos en la construcción de las directrices políticas, socioeconómicas y culturales que guían al conjunto de la sociedad colombiana. Desde luego, en el caso particular de Colombia, tal estado de cosas, no mejorará de manera sustancial, mientras los distintos grupos insurgentes que han asolado el país a lo largo de las últimas décadas mantengan vigencia, puesto que de manera directa o indirecta seguirán flagelando la institucionalidad nacional. Respecto a esto último, que es sin duda uno de los grandes males que aqueja al país, se han dado pasos significativos en cuanto que la desmovilización masiva de la gran mayoría de los grupos paramilitares que operaban en múltiples flancos de la geografía nacional, no puede tomarse como un hecho aislado o ficticio, sino como la eliminación de uno de los actores incidentes y de primer orden en el socavamiento del régimen político, así sea, como lo plantean muchos críticos desde sus púlpitos, basados en testimonios y evidencias regionales, que aún perviven y continúan aflorando nuevos bandas criminales que cumplen una labor similar o idéntica a las extintas AUC...

En cualquier caso, la disminución ostensible y verificable del accionar de los grupos insurgentes –entre los cuales no puede obviarse por parte de ninguno de los acérrimos críticos de la política de seguridad democrática, el debilitamiento y desgaste gradual y constante tanto de las FARC como del ELN- permiten visualizar con cierta dosis de optimismo que las posibilidades de fortalecer el aparato político colombiano se están dando. Son precisamente estas circunstancias históricas que se presentan en el inicio de esta centuria, las que me llevan a pensar que la reforma política aprobada en 2003, puede llegar a generar un cambio importante en la estructura política del país, más sin embargo, subrayo el hecho de que los avances en la situación de orden público, son condición necesaria, pero no suficiente, para lograr revertir los efectos nocivos que las prácticas politiqueras han producido en el sistema...sobre este punto plantearé ciertas consideraciones más adelante...por lo pronto, a fin de mantener un orden expositivo, pasaré a mostrar las cartas que dieron pie para que este proyecto de reforma se engendrara en el seno del parlamento.

A primeras luces, conviene dar a conocer que desde la aprobación de la constitución 1991, se presentaron durante la década de los noventa al menos 10 intentos de emprender una reforma política, pues al poco tiempo de ser aprobada la nueva carta magna, a la luz de distintos análisis, era evidente que requería ser ajustada en algunas de sus partes. Es por ello, que finalmente, luego de 12 años de forcejeo jurídico, se pudieron ajustar algunas de las piezas que en cuanto a materia política, no permitían al automóvil institucional funcionar a plenitud -aunque luego del ajuste, aún parece que no quedó del todo bien...pero ya abordaré este aspecto en la última parte de este escrito. Ahora, las preguntas que se hace el común de los ciudadanos (bueno, digo mal, que más bien debieran hacerse el común de la gente) tan ajenos a interesarse por el “entremaneje” de la cosa política, serían:

¿Por qué se requería una reforma política?
¿Acaso la existencia y figuración masiva de organizaciones políticas en el escenario local, regional y nacional no es un manifiesto signo de salud democrática?
¿No es pluralidad sinónimo de fortalecimiento democrático?
¿No bastó la construcción de una esmerada constitución a comienzos de los noventa para propiciar modificaciones radicales en los malsanos hábitos de muchos políticos?
¿o es que en el fondo lo que se persigue es cerrar el abanico de posibilidades políticas con miras a fortalecer a los alicaídos partidos tradicionales?

Observando con detenimiento cada una de las preguntas, una respuesta a la primera cuestión disiparía las demás, en cuanto que son derivaciones de aquella, por tanto me centraré en responder la pregunta primaria. La reforma política, objeto del presente artículo, se justifica entre otra cosas, porque la ampliación del sistema de partidos en Colombia, avalada por la constitución de 1991, acrecentó sobremanera la pluralidad; se que a primera vista, parecería un contrasentido, acometer acciones constitucionales que “ralenticen” este importante elemento del juego democrático; sin embargo, ese loable propósito, se ve empañado por cuanto la funcionalidad en el marco del legislativo se vio seriamente lesionada. Puesto de otra forma, el ejercicio legislativo, propio de los honorables parlamentarios (y el de los miembros de los demás cuerpos colegiados de representación popular) se ve dificultado, ya que los consensos necesarios para lograr la aprobación de leyes, se tendrían que efectuar –al menos en teoría- casi a un nivel personalizado o de pequeños grupos, pues, conviven en el interior de los distintos órganos colegiados de representación popular, multitud de tendencias político-ideológicas, siendo esto, un terreno abonado para el desarrollo de acuerdos y o contubernios poco transparentes al momento de tramitarse cualquier tipo de norma.

Como es de suponer, estos pactos que se dan entre distintos movimientos y partidos políticos dispares en intereses, trayectorias y sobre todo en presupuestos de orden electoral y en “influencias” en el marco de la rama legislativa, generan o más bien, coadyuvan notoriamente a que se “revigoricen” las prácticas clientelistas. De tal manera que, dadas estas aberrantes situaciones en el contexto institucional, lo que en buena medida motiva la formulación de esta macro reforma, es el anhelo de propiciar el necesario fortalecimiento de los partidos políticos, condición indispensable para subsanar las anormalidades indicadas en las líneas anteriores: la excesiva pluralidad, pues esta se traduce en un déficit de funcionalidad legislativa; el incremento de los vicios clientelistas y en cierto modo, del tráfico de influencias a nivel corporativo en los distintos órganos de representación ciudadana.

Y un último aspecto, también da cuenta del por qué de la reforma, y es lo relacionado con la crisis de gobernabilidad, tan comentada y señalada por los especialistas de distinto signo ideológico, puesto que respecto a esta, si que podría decirse hay consenso a nivel académico. Aún más, se justifica la reforma, como bien dicen el grupo de expertos en materia política de la universidad de Georgetown consultados por el Estado a fines de la década precedente en su informe Sobre la reforma política en Colombia, en el que indican con suma claridad los 3 elementos básicos para la consolidación del sistema político de un país democrático; lo cual en otras palabras, significa hacer mención a los insumos requeridos para salvaguardar el pleno y transparente ejercicio gubernamental:

La literatura académica identifica tres desafíos fundamentales para la consolidación de los procesos democráticos, a los que cabe denominar representatividad, responsabilidad y capacidad. La representatividad, es quizá las más seria y difícil, ya que afecta la esencia misma de la legitimidad democrática. Pero las otras 2 también contribuyen a la aceptación democrática y a su estabilidad. La responsabilidad se refiere a la probidad y transparencia del quehacer público, incluida la claridad de las reglas del juego del estado de derecho con respecto al aparato administrativo y judicial. Requiere...suprimir privilegios especiales o enclaves autoritarios que privan a los gobernantes democráticamente elegidos de la autoridad para gobernar. Finalmente la capacidad se relaciona con el papel del Estado como administrador del sector público y regulador de la actividad privada en beneficio del común.

Unas líneas más adelante redondean esta idea con un pertinente comentario para el caso en estudio: En muchos países, la gestión del Estado se ve empañada por carencia de recursos, eficacia administrativa y de coordinación entre entidades estatales. La conformación de partidos coherentes y fuertes es una condición necesaria para la gobernabilidad en Democracia, pero no una condición suficiente

Por la enorme claridad con la que este grupo de expertos abordó magistralmente lo alusivo al neurálgico asunto de la gobernabilidad y por razones de extensión de este escrito, me ahorraré un par de reflexiones que tenía por hacer al respecto..me limito a expresar que cualquier parecido entre lo resaltado en el párrafo anterior con la realidad colombiana es...pura coincidencia.

Dentro de este esquema de ideas, ya descrita la atmósfera político- social que rodea al país desde hace tiempo, enfatizando en la coyuntura actual, en la que se vislumbran de la mano de un gobierno con carácter, posibilidades de salida al conflicto armado interno, y conocidos los argumentos que se tomaron como floretes para justificar la reforma política de 2003, pasemos a dar conocer con un ejemplo ilustrativo, los beneficios que en la práctica democrática está posibilitando la puesta en marcha de la reforma política de 2003. Para tal fin, me apoyo en Juan Pablo Ossa, politólogo e historiador de la universidad de los Andes, específicamente en su libro EL EFECTO DE LA REFORMA POLÍTICA DE 2003 SOBRE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN EL CONSEJO DE BOGOTÁ. Desde la introducción misma del texto, el autor nos arroja interesantes elementos de análisis, a los que no valdría la pena añadir comentarios adicionales, dada la claridad expositiva de Ossa:

Las 2 elecciones que se han realizado bajo las nuevas reglas demuestran que, al menos en el plano electoral, se ha cumplido el objetivo de reducir el personalismo y fomentar la agrupación alrededor de los partidos políticos. En las elecciones regionales de 2003 y en las últimas de Congreso, disposiciones como las listas únicas y los umbrales electorales premiaron a los políticos que resolvieron competir bajo la bandera de un partido fuerte, mientras que las iniciativas electorales individuales fueron castigadas. Adicionalmente, el número de partidos y de listas se redujeron considerablemente. Por último, la lista única y la nueva fórmula para convertir los votos en escaños sirvieron para que la composición de los cuerpos colegiados estuviera más acorde con las preferencias ciudadanas.

Más adelante, y ya entrando en materia, Ossa hace un formidable análisis comparativo de la conformación de las mesas directivas del consejo de Bogotá en las 2 últimas elecciones; la primera bajo el esquema anterior a la reforma de 2003 y la segunda, con el esquema propuesto por la reforma. Veamos las diferencias apreciables entre una y otra:

Constitución de la mesa directiva del consejo de Bogotá antes de reforma..
El Partido Liberal, que contaba con el mayor número de concejales, sólo obtuvo la presidencia el primer año. En el segundo, no consiguió ningún puesto, y en el tercero tuvo que conformarse con la segunda vicepresidencia únicamente. La segunda fuerza política más importante, el Partido Conservador, no logró elegir a ninguno de sus integrantes. En el 2002 fue elegida Primera Vicepresidente Judy Consuelo Pinzón en un movimiento afín al conservador. Y en el 2003 fue elegido Fernando López, también de origen conservador. El precario control del Concejo, por parte de los dos partidos con mayor representación evidencia su fragmentación interna y la inexistencia de bancadas políticas en del Concejo de Bogotá.

Constitución de la mesa directiva del consejo de Bogotá después de reforma..
En las tres primeras elecciones del período 2004-2007, después de la reforma política, es evidente el papel de los partidos políticos en la conformación de la coalición mayoritaria y en la elección de las mesas directivas. La primera diferencia con relación al período anterior es la forma como se estableció la coalición mayoritaria. En esta oportunidad, las dos fuerzas con mayor representación en el Concejo, el Partido Liberal y el Polo Democrático Independiente, hicieron parte de una coalición electoral que contribuyó a la elección del Alcalde Luis Eduardo Garzón. Una vez se instaló el nuevo gobierno, la coalición se mantuvo, reflejando por primera vez en los últimos años, las alianzas políticas desarrolladas durante las elecciones.
En segundo lugar, a diferencia del período anterior, la composición política de las mesas directivas evidencia los acuerdos realizados entre los partidos que integran la coalición. En las tres mesas directivas que hasta el momento se han elegido, el Presidente del Concejo pertenece a uno de los partidos más grandes de la coalición. En el 2004, le correspondió al Polo Democrático, en el 2005, a la bancada conservadora, y en el 2006 fue elegido un liberal.
La tercera diferencia con respecto al período anterior es la mayor unidad de los partidos políticos en la elección de las mesas directivas. En 2004, casi todas las bancadas políticas votaron en bloque. En ese sentido, la candidatura de Bruno Díaz Obregón fue respaldada por todos los integrantes de la bancada Liberal, Conservadora y del Polo Democrático. Mientras tanto, todos los Concejales de La Bogotá que Queremos y la mayoría de los de Cambio Radical votaron en blanco.

Y en la última parte del texto, el autor con mucha filigrana señala, un punto crucial, al que haré referencia en la última parte de este escrito, pues, si bien se presenta cierta evolución –tal como lo pretendía el espíritu de la reforma- aún nadie puede saltar de júbilo y suponer que el sistema de partidos funciona a cabalidad, y que en consecuencia los dirigentes y miembros de las distintas colectividades políticas están trabajando al unísono y que la conformación de bancadas es un proceso que marcha de manera ideal, ni mucho menos pensar que el sistema electoral gracias al cambio de metodología ha logrado extirpar los grandes vicios electorales. Pero, si se puede expresar que se ha dado cierto avance, como bien se colige de esta última reflexión elaborada por Ossa:

CONCLUSIÓN
En síntesis al comparar a través de los dos indicadores propuestos, el nivel de agregación de las bancadas partidistas antes y después de la reforma política, se puede afirmar que el nuevo marco institucional no sólo ha facilitado la agregación de los partidos antes de las elecciones, sino que ha permitido que estas alianzas se conserven, hasta cierto punto, dentro de la corporación. Actualmente, el 60% del Concejo está agrupado en bancadas. Esto ha contribuido a aumentar el nivel de agregación. Sin embargo, los indicadores también demuestran que el nivel todavía sigue siendo bajo...Por eso, a pesar de qué el trabajo en bancada aún no es generalizado, en cierta medida, los cambios en la arena electoral, resultantes de la reforma política, están contribuyendo a reorganizar el desempeño de los partidos políticos en el Concejo.

Sin embargo, el funcionamiento de las bancadas no se dio con la misma intensidad en todos los partidos. La bancada de la " Bogotá qué Queremos" , que compitió a través de lista cerrada, fue la única que actuó unida en todas las dimensiones estudiadas. Cambio Radical, por su parte tuvo algunas fisuras en la elección de las mesas directivas, pero actuó de manera unificada en la discusión del proyecto de valorización. Por último, la bancada del Polo Democrático, a pesar de qué no mostró la misma unidad de las anteriores, sí procuró establecer posiciones de partido en todas las dimensiones estudiadas. Si bien estos dos partidos no compitieron a través de listas cerradas, sí realizaron procesos de negociación interna para definir su orden. Estos casos permiten pensar en la existencia de una relación entre el mecanismo de construcción de la lista y el desempeño legislativo.

Otro dato adicional, este referente al congreso elegido en los últimos comicios, correspondientes a 2006, indica que de 74 agrupaciones políticas se pasó a 16, lo cual a todas luces, es una palmaria prueba de que la reforma ha empezado a generar efectos positivos, lo mismo podría decirse de la conformación de bancadas en el parlamento, aunque esto último hay que mirarlo con cuidado, toda vez que no se cuenta con suficiente información aún, para efectuar un juicio que se ajuste a la realidad de las cosas. En este orden de ideas, conviene pasar a esbozar con brevedad algunas de las interpelaciones que se le hacen a la reforma política como tal.
Un primer cuestionamiento a la reforma, es lo relacionado con el umbral , pues no se explicita que ocurrirá en la eventualidad de que una sola lista partidista logre superar el Umbral: ¿Supondría que todo el poder en ese cuerpo colegiado de representación popular pasaría a manos de esa colectividad aún cuando no haya conseguido, por decir algo, ni siquiera el 80% de los votos en los comicios?... por lo pronto, el silencio responde. En el caso de la ley que establece el régimen de bancadas, no está claro que órgano hace seguimiento a la disciplina interna de los partidos, pues, la ley vagamente esboza que habrá sanciones para quienes incumplan con los estatutos internos...es decir, todo queda a nivel de cada agrupación, no menciona la existencia de algún organismo externo que evalúe este tipo de problemas.

Un segundo cuestionamiento, aunque no tiene origen en 2003, es el voto en blanco, sobre todo en el papel determinante que puede jugar en la elección de cargos unipersonales, pues como bien se sabe, la norma estima que si este alcanza a superar la mitad de las preferencias, implicará que se repitan las elecciones, con nuevos candidatos...que se presume en teoría, tienen menos condiciones que los primeros –entendiéndose claro está, que cada colectividad presenta su mejor opción a los comicios-, por tanto pasaría a gobernar un ciudadano que quizá la responsabilidad del ejercicio gubernamental le quede grande...; un problema más, que supone en cierto modo inconsistencias, es lo relacionado con la libre inscripción de firmas que avalen una candidatura, los llamados grupos significativos de ciudadanos, pues como describe de manera elocuente sobre elecciones de octubre de 2006 la analista Elizabeth Ungar, directora de Congreso visible: cerca de doscientos cuarenta y cuatro movimientos avalados por firmas de ciudadanos inscribieron candidatos. Se dirá que son una expresión democrática, que ellos representan a quienes no se sienten identificados con los partidos y que son más cercanos a las realidades regionales. Sin desconocer que en algunos casos seguramente esto es cierto, no lo es menos que en muchos otros, detrás de estos movimientos se mueven los intereses de la “vieja política”, o sectores cercanos a actores al margen de la ley, o simplemente personas que siguen favoreciendo el personalismo en el ejercicio de la política. Y por último, a propósito de esto último que expresa Elizabeth Ungar, acerca de la vigencia del personalismo en la política colombiana, es preocupante observar que el voto preferente, que parecía significar un avance en nuestro sistema electoral, termina convirtiéndose en un instrumento más de la pseudofilosofía del personalismo ya que posibilita que el candidato de la lista que cuente con mayores “recursos clientelistas”, sería quien finalice imponiéndose...

Así las cosas, es innegable que esta serie de inconsistencias o vacíos señalados, suscitan más preguntas que respuestas, y esa es mi intención precisamente (y seguro la de muchos analistas políticos a los que les duele de verdad este país), en el sentido, que los señalamientos que puedan hacerse ahora, tengan pronta respuesta o solución por parte de quienes deben y tengan en calidad de legisladores y/o miembros de los órganos electorales, voluntad para promover cambios adecuados, y claro está, poder de decisión.

A manera de conclusión, deseo reiterar que, ciertamente la reforma política de 2003 está generando reales posibilidades de cambios en los 2 frentes que se propuso renovar, tanto en la estructura electoral como en la estructura interna de las distintas agrupaciones políticas; infortunadamente, los hechos parecen dar razón a los teóricos que consideran que los problemas de las sociedades no radican en las normas, sino en quienes tienen la responsabilidad de divulgarlas, aplicarlas y hacerlas cumplir. En consonancia con esta línea de pensamiento, es más que obvio el hecho de que no hay la menor posibilidad de eliminar o al menos ralentizar, el pernicioso efecto que producen las distintas formas de clientelismo –pilar de la politiquería- si las autoridades competentes tanto en materia electoral, como jurídica, política y de orden público no incrementan los controles, si no se empiezan a propiciar acciones planeadas y debidamente estructuradas en todos los sectores sociales que generen condiciones para la construcción de una verdadera cultura política en la población colombiana...

O dicho con otras palabras, si estos controles de los que hablo, no se acrecientan y no se generan más espacios para la creación de una prístina cultura política, de nada valdrán las bondades que comporta la reforma política analizada...y de paso, seguiremos acreditando el punto de vista de aquellos que piensan que “poco se puede hacer, porque los mecanismos de corrupción son inherentes al sistema democrático “...es decir, hacen parte de su esencia...¿usted amigo lector, también lo cree?.